mtd@mtd.gov.kg
+996 (312) 31 43 85
KG   RU  

Подготовка к реформированию системы управления дорожной отрасли практически завершена

 

Подготовка к реформированию системы управления дорожной отрасли практически завершена

В Стратегии развития дорожной отрасли до 2025 года, утвержденной Правительством Кыргызской Республики в 2016 году, кроме основных мероприятий, направленных на стабильное развитие дорожной отрасли, также определены основные аспекты реформирования системы управления дорожной отрасли.

В 2016-2017 годах Министерством транспорта и дорог КР в целях реализации данной концепции, проведена масштабная работа по подготовке отрасли к реформированию, так как без четкого регулирования отношений, возникающих в процессе проектирования, строительства, ремонта и содержания автомобильных дорог, невозможно эффективно проводить намеченные преобразования. По результатам работы за эти годы были разработаны 19 проектов нормативных правовых актов, к настоящему времени 17 из приняты, в их числе 6 постановлений Правительства КР.

Список и краткое содержание данных нормативных правовых актов можете посмотреть здесь.

Также необходимо отметить, что принятые нормативные акты в той или иной степени соприкасаются с мероприятиями по демонтажу коррупционных рисков в системе государственного управления дорожной отрасли, одобренными Советом безопасности КР и согласованными Антикоррупционной службой, а также с адаптацией законодательства КР с Техническим регламентом ЕАЭС «Безопасность автомобильных дорог».

Разработанные нормативные правовые акты касаются практически всех вопросов управления дорожной отрасли, начиная со стратегического и ежегодного планирования, администрирования проектирования, строительства, реконструкции дорог, требований к эксплуатационному состоянию дорог и заканчивая вопросами контроля качества и приемки выполненных дорожных работ. В правовую систему вводится понятие национальных стандартов в области безопасности автомобильных дорог, включающих в себя по последним данным 374 национальных стандартов (Технического регламента ЕАЭС “Безопасность автомобильных дорог”), адаптированных с европейскими стандартами.

В 2018 году Министерством проводится пилотный проект по контрактам ориентированным на результат – для содержания участка дороги Бишкек-Ош с 60 по 126 км по результатам конкурсного отбора привлечена частная компания.

Контракт, ориентированный на результат в будущем станет основой для привлечения частного сектора в работы по текущему ремонту и содержанию дорог.

Кроме этого, в ближайшие месяцы 4 дорожно-эксплуатационные учреждения полностью будут переведены на хозяйственный расчет, в результате чего планируется опробовать модель хозяйствования учреждений в условиях рыночных отношений.

По итогам данных пилотных проектов будет подготовлено окончательное предложение Правительству КР по организационной структуре и переводу всех дорожно эксплуатационных учреждений отрасли на хозрасчет.

Проект Концепции реформирования системы управления дорожной отрасли можете посмотреть здесь.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Информация по разработанным проектам нормативных правовых актов

группой консультантов ГРИП МТД КР по состоянию на 11.01.2018 г.

№ п/п Наименование проекта Статус Краткое описание
1 Порядок и критерии включения в стратегические планы нового строительства и реконструкции со справкой обоснованием и соответствующим проектом постановления Правительства КР Согласовано министерствами и ведомствами, внесено на рассмотрение Правительства КР, отозвано в феврале 2017 года для утверждения приказом МТД КР в рамках делегированных полномочий, прошел повторное согласование с министерствами и ведомствами, после  экспертизы Министерства юстиции КР утвержден приказом МТД КР от 04.05.2017 г. №164. Устанавливает порядок, процедуры и критерии включения в стратегические планы проектов строительства и реконструкции автомобильных дорог.
2 Постановление Правительства Кыргызской Республики «О внесении изменений в некоторые решения Правительства Кыргызской Республики». Постановление принято Правительством Кыргызской Республики от 03.02.2017 за №68. Утверждено Положение о Департаменте дорожного хозяйства при Министерстве и внесены изменения и дополнения в ряд действующих нормативных правовых актов (постановлений Правительства КР Пересмотрены и перераспределены функции и задачи Департамента дорожного хозяйства при Министерстве, управлений автомобильных дорог и дорожно-эксплуатационных учреждений.
3 Проект Генеральной схемы развития, благоустройства и размещения объектов дорожного и придорожного сервиса на  полосе отвода и в придорожной полосе автомобильных дорог общего пользования со справкой-обоснованием и соответствующим проектом постановления Правительства КР.

 

Направлен на согласование министерствам, разрабатывается анализа регулятивного воздействия (АРВ), в связи с отбором эксперта по экономике разработка АРВ начата с 16.05.2017 г. АРВ завершен, проект будет направлен на повторное согласование министерствам и ведомствам после принятия соответствующего проекта закона, который одобрен Правительством 07.12.2017 г и внесен на рассмотрение в Жогорку Кенеш КР. Устанавливает требования к проектированию размещения объектов дорожного и придорожного сервиса на автомобильных дорогах общего пользования, требования и порядок предоставления технического условия на размещение объекта сервиса, оптимальные схемы размещения объектов дорожного и придорожного сервиса на автомобильных дорогах общего пользования, порядок учета объектов придорожного сервиса.
4 Проект Закона КР о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты КР – в Бюджетный Кордекс КР, Налоговый Кодекс КР, в Закон КР «О Дорожном фонде» и в Закон КР «Об автомобильных дорогах» по введению налога за пользование автомобильными дорогами. Проект постановления Правительства КР и проект Закона согласованы с министерствами и ведомствами КР, а также направлены согласно предложения Министерства финансов КР на рассмотрение межведомственной комиссии по адаптации налогового законодательства к современным условиям. После замечания Министерства экономики КР о нецелесообразности данного проекта, дальнейшее продвижение приостановлено. Данным проектом закона предлагается:

1. Введение нового дополнительного источника Дорожного фонда — налога за пользование автомобильными дорогами, взимаемый с розничной продажи топлива, сумма по которому по предварительным расчетам должны составить около 3 млрд. 111 млн. сомов, а общий бюджет Дорожного фонда составит около 5,0 млрд. сом;

2. Введение основных положений о Дорожном фонде в Бюджетный кодекс Кыргызской Республики;

3. Введение основных положений по управлению Дорожным фондом в Закон Кыргызской Республики «О Дорожном фонде».

5

 

Проект Закона КР о внесении изменений и дополнений в Закон КР «Об автомобильных дорогах». Проект Закона согласован со структурными подразделениями министерства, а также с министерствами и ведомствами КР.

Согласно замечания Министерства экономики КР разработан АРВ. В связи с отбором эксперта по экономике разработка АРВ начата с 16.05.2017 г. Утвержден постановлением ПКР от 07.12.2017 г №792. В настоящее время находится на рассмотрении В ЖК КР.

В основу проекта легло предложение Совета Обороны КР об установлении законодательных требований об управлении имуществом дорожного фонда на основе документов, подтверждающих принадлежность (собственность) к государственному имуществу (право удостоверяющих документов на единицу имущества). Проектом также предлагается дополнить Закон КР «Об автомобильных дорогах» статьей, вводящей и раскрывающей техническое регулирование в сфере безопасности автомобильных дорог. Проект закона разработан также в целях совершенствования нормативной правовой базы в сфере проектирования, строительства и реконструкции автомобильных дорог, а также внесены нормы, устанавливающие порядок формирования и утверждения ежегодного планирование работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования.
6 Положение планирования и проведения работ по ремонту и содержания автомобильных дорог общего пользования и дорожных сооружений в Кыргызской Республике со справкой обоснованием и соответствующим проектом постановления Правительства КР Согласовано министерствами и ведомствами, внесено на рассмотрение Правительства КР, отозвано в феврале 2017 года для утверждения приказом МТД КР в рамках делегированных полномочий. Прошел повторное согласование с министерствами и ведомствами, после  экспертизы Министерства юстиции КР утвержден приказом МТД КР от 02.05.2017 г. №162. Подготовленный проект позволит упорядочить планирование и проведение работ по ремонту и содержании автомобильных дорог общего пользования и дорожных сооружений в Кыргызской Республике, установить порядок формирования и утверждения ежегодного планирования и проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования.

Также проект постановления позволит устранить включения в план ежегодного планирования дорожных работ объектов, подлежащих финансированию в текущем финансовом году без экономического обоснования и определённой проектно-сметной стоимости.

7 Положение об оценке деятельности дорожных организаций Министерства транспорта и дорог Кыргызской Республики Согласовано со структурными подразделениями министерства, увтержден приказом МТД КР от 22.03.2017 №109. Устанавливает требования по оценке деятельности дорожных организаций, индикаторам оценки, регламенту работы специальных комиссий. Позволит своевременно принимать меры для повышения эффективности и по организации работ подведомственных дорожных организаций.
8

 

Порядок государственного учета автомобильных дорог Кыргызской Республики со справкой обоснованием и соответствующим проектом приказа МТД КР — согласовано министерствами и ведомствами и Министерством юстиции КР, В рамках делегированных полномочий утвержден приказом МТД КР от 11.01.2017 года №13, зарегистрирован в Министерстве юстиции КР 28.01.2017 г.

 

Устанавливает порядок технического учета автодорог с созданием банка данных и составление технических паспортов содержащих полную техническую характеристику автодороги. Кроме этого порядок устанавливает требования к учету основных производственных фондов дорожных организаций.
9

 

Проект постановления Правительства КР «Порядка пользования автомобильными дорогами и дорожными сооружениями и их охраны на территории Кыргызской Республики и Порядка классификации и нумерации автомобильных

дорог общего пользования на территории

Кыргызской Республики».

Проект согласован с министерствам и ведомствами, после экспертизы в Минюст КР внесено в Правительство КР 21.04.2017 г. В связи с замечаниями юридического отдела Аппарата Правительства КР, название проекта был изменен и пересогласован с министерствами и ведомствами. Утвержден постановлением Правительства КР от 18.08.2017 №512 Проектом утверждается Порядок пользования автомобильными дорогами КР, вносятся изменения в Перечень автомобильных дорог республики международного и государственного значения, а также  вносятся дополнения устанавливающие требования об осуществлении классификации и нумерации  автодорог в соответствии с требованиями ГОСТ технического регламента Таможенного Союза.
10 Положения об обеспечении системности контроля качества при строительстве и ремонте автомобильных дорог.

 

Проект согласован со структурными подразделениями министерства, подготовлен проект приказа в рамках делегированных полномочий и направлен на согласование министерствам и ведомствам 1 марта 2017 г., после экспертизы Министерства юстиции КР утвержден приказом МТД КР от 04.05.2017 г. №165. Проект устанавливает требования к порядку организации контроля качества работ при строительстве и ремонте автодорог. Отражены взаимодействия и ответственности заказчика, подрядчика и инженера-консультанта при обеспечении контроля качества.
11 Положение о порядке проектирования, строительства и реконструкции автомобильных дорог со справкой обоснованием и соответствующим проектом постановления Правительства КР Проект согласован министерствами и направлен в АП КР с письмом от 13 декабря 2016 года №19-1/10016 для рассмотрения и утверждения. В связи с просрочкой листов согласований отозвано и повторно согласовано с министерствами и ведомствами, внесено в Правительство КР 12.05.2017 г.

Утвержден постановлением Правительства Кыргызской Республики от 24.08.2017 №538.

Положение регулирует порядок проектирования, строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования и определяет последовательных работ по строительству и реконструкции автомобильных дорог
12 Разработаны проекты Требования к зимнему содержанию автомобильных дорог общего пользования, Требования к покрытию проезжей части, обочинам и разделительным полосам автодорог и Классификация автомобильных дорог по уровням требований к их эксплуатационному состоянию Утвержден приказом Министерства транспорта и дорог КР от 24 февраля 2017 года №83 Установлены требования эксплуатационному состоянию автодорог и зимнему содержанию автомобильных дорог и автодороги подразделены на уровни требований к эксплуатационному состоянию, а также срокам их устранения
13 Разработаны проекты типовых положений Дорожно-эксплуатационных учреждений Департамента дорожного хозяйства при МТД КР (в рамках перераспределения функций). Утверждены приказом Министерства транспорта и дорог КР от 9 января 2017 года №8. Пересмотрены и перераспределены функции и задачи Управления автомобильных дорог Департамента и дорожно-эксплуатационных учреждений.

 

14 Разработаны проекты типовых положений Управления автомобильных дорог Департамента дорожного хозяйства при МТД КР (в рамках перераспределения функций). Утверждены приказом Министерства транспорта и дорог КР от 20 января 2017 года №32.  
15 Разработаны проекты новой схемы управления и структура центрального аппарата Департамента дорожного хозяйства, типовая структура управлений автомобильных дорог Департамента, типовая структура дорожно-эксплуатационных учреждений Департамента. Утверждены приказом Министерства транспорта и дорог. Схема управления и структура центрального аппарата Департамента дорожного хозяйства, типовая структура управлений автомобильных

дорог Департамента, типовая структура дорожно-эксплуатационных учреждений Департамента.

16 Порядок и условия эксплуатации платных автомобильных дорог Согласовано со структурными подразделениями министерства, проект направлен на согласование министерствам и ведомствам КР 25.04.2017 г. Внесено на рассмотрение Аппарата Правительства КР 03.07.2017 г. Определяет условия создания и эксплуатации платных автомобильных дорог.
17 Проект постановления Правительства КР о внесении изменений и дополнений в некоторые решения Правительства КР. Согласовано со структурными подразделениями министерства, проект направлен на согласование министерствам и ведомствам КР 13.04.2017 г., 16.05.2017 г. после положительного заключения экспертизы Министерства юстиции КР, внесено на рассмотрение Аппарата Правительства КР 20.06.2017 г.  Утвержден постановлением Правительства КР от 24.08.2017 №539. Проектом предлагается создать ГП Научно-производственный центр, изменения и дополнения в Положение о МТД КР.
18 Проект постановления Правительства КР о внесении изменений и дополнений в постановление Правительства КР от  26.12.2014 г. «Об утверждении Положения о проведении постоянного технического надзора при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании автомобильных дорог». Согласовано министерствами и ведомствами, внесено в Аппарат Правительства КР 10.05.2017 г. После замечания юридического отдела Аппарата Правительства КР дополнительного согласовано с Госэкотехинспекцией при Правительстве КР. Утвержден постановлением Правительства КР от 18.08.2017г. № 513. Подготовлен в целях приведения нормативных правовых актов КР в соответствии с Техническим регламентом Таможенного Союза «Безопасность автомобильных дорог».
19 Проект Правил организации дорожного движения в местах производства дорожных работ. Проект после согласования с Патрульной милицией МВД КР 30.05.2017 г. утвержден приказом МТД КР №215 от 16.06.2017 г. Методические рекомендации по организации движения транспортных средств в местах производства дорожных работ.
20 Проект Стандартных условий договора для подрядных работ при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте автомобильных дорог (в рамках адаптации ФИДИК). Проект Согласован со структурными подразделениями МТД КР. Проект согласован с МФ КР и увтержден приказом МТД КР от 20.12.2017 года №400. Стандартные условия подрядных работ, нормы ФИДИК приведены в соответствие с законодательством Кыргызской Республики.

 

 

 

 

 

Проект

 

Концепция реформирования системы управления дорожной отрасли

1.      Введение

 

В соответствии с Основными направлениями развития дорожной отрасли на 2016-2025 годы, утвержденными постановлением Правительства Кыргызской Республики от 01 июля 2016 года № 372, необходима реализация следующих основных приоритетных направлений:

 

  1. Поэтапное реформирование системы управления дорожной отрасли:

— оптимизация системы управления дорожной отрасли;

— совершенствование нормативной правовой базы;

— внедрение современных технических средств в управление и мониторинг работ в дорожной отрасли.

 

  1. Восстановление и надлежащее содержание транспортных коридоров и приоритетных дорог государственного и местного значения:

— завершение строительства и реабилитации международных транспортных коридоров;

— совершенствование системы контроля качества ремонта и содержания автомобильных дорог;

— повышение безопасности дорожного движения.

 

  1. Развитие государственно-частного партнерства:

— подготовка нормативной базы для внедрения ГЧП в дорожной отрасли;

— подготовка проектов государственно-частного партнерства;

— реализация пилотных проектов по ГЧП.

 

  1. Развитие платных автомобильных дорог:

подготовка нормативной базы;

— реализация пилотных проектов в 2017-2022 гг.

 

Министерством транспорта и дорог КР в 2016-2017 гг. проведена следующая работа по совершенствованию работы в дорожной отрасли:

 

  1. По улучшению эффективности управления дорожной отраслью:

— упразднены четыре производственных управления;

— завершена работа по перераспределению функций;

— соответствующим решением Правительства КР завершено создание государственного учреждения «Производственно-инновационный центр» (ГУ ПИЦ).

 

  1. Проводится масштабная работа по разработке и совершенствованию нормативной правовой базы.

Разработаны 19 проектов нормативных правовых актов, 17 из них приняты, в том числе 6 НПА приняты постановлениями Правительства КР, 4 НПА приняты приказом МТД КР в рамках делегированных полномочий, 7 НПА приняты приказом МТД КР.

Разработанные нормативные правовые акты касаются практически всех вопросов управления дорожной отрасли, начиная со стратегического и ежегодного планирования, администрирования проектирования, строительства, реконструкции дорог, требований к эксплуатационному состоянию дорог и заканчивая вопросами контроля качества и приемки выполненных дорожных работ. В правовую систему вводится понятие национальных стандартов в области безопасности автомобильных дорог, включающих в себя по последним данным 374 национальных стандартов (Технического регламента ЕАЭС “Безопасность автомобильных дорог”), адаптированных с европейскими стандартами.

2.         Краткий обзор системы управления дорожной отрасли

 

Краткий обзор системы управления дорожной отрасли изложен на основании отчетов международных и национальных консультантов по итогам работы в различных проектах в рамках институциональной помощи Министерству транспорта и дорог КР.

Анализ представлен по следующим основным вопросам:

  1. Система управления дорожной отрасли;
  2. Система финансирования;
  3. Управление качеством дорожных работ;
  4. Управление содержанием дорожной техникой;
  5. Отчетность за финансовые средства;
  6. Отчетность за материалы и физические работы;
  7. Заработная плата и управление кадрами.

 

  • Система управления дорожной отраслью

В 2010 году в целях разделения функций политики и производства был создан Департамент дорожного хозяйства (ДДХ). Предполагалась, что политика останется в министерстве, а производственные вопросы перейдут в ведение ДДХ. Основная часть работ по планированию и контролю за производством перешла в ДДХ.

Однако, по мнению международных экспертов Министерство участвует в ежедневном управлении и эксплуатации сети, что отвлекает их от более значимых задач на уровне политики развития и стратегического планирования.

В дорожно-эксплуатационном учреждении, функционирующем в основном как производственная единица, остались функции характерные для заказчика — закупка работ и контроль за их выполнением.

Производственно-линейные управления и управления автомобильных дорог (ПЛУАД и УАД) имеющие координирующую функцию между ДЭУ, которые находятся в их подчинении, при распределении дорожной техники и финансов, в основном являются передаточным звеном между ДДХ и ДЭУ. При этом, не отвечая ни за организацию, ни за качество выполняемых работ, в  то же время, предоставляют консолидированный отчет по финансам и выполненным работам в ДДХ.

Система, которую на протяжении многих лет рекомендовали международные и местные консультанты, «заказчик — инженер-консультант – подрядчик» так и не была выстроена в полной мере (кроме инвестиционных проектов).

 

  • Система финансирования

Существующая система бюджетного финансирования, сопровождающаяся несвоевременным и неполным финансированием дорожной отрасли, привела к накоплению ряда проблем, нерешаемых на протяжении нескольких лет.

Ежегодная недостаточность финансовых средств в условиях необходимости достижения производственных показателей в рамках общих задач управления дорожной отрасли, создает условия для финансовых нарушений со стороны дорожных организаций и, соответственно, коррупционных проявлений. Для решения своих ежедневных производственных задач дорожные организации зачастую прибегают к практике, когда строительные материалы и изделия приобретаются в долг в нарушение законодательства о закупках. Так, кредиторская задолженность перед подрядчиками за 2017 год достигла 600,0 млн. сомов. Кроме этого, при нынешней системе управления, когда работы по текущему ремонту и содержанию, а также части капитального и среднего ремонта, напрямую размещаются в дорожных организациях, зачастую допускается ремонт неподкрепленных финансированием объектов.

Данные недостатки в работе отражены в мероприятиях Детализированного плана по демонтажу коррупционных рисков в государственной системе дорожной отрасли, утвержденного решением Совета безопасности КР в 2015 году.

Более того, сложилась практика ежегодной просрочки в оплате счетов, выставленных частными подрядчиками за выполненные подрядные работы, иногда выплаты задерживаются более чем на год, а в худших условиях, и на два года. Такие задержки наносят серьезный урон финансовым возможностям, стабильности и устойчивости подрядных организаций по ремонту и содержанию дорог, что в свою очередь, отражается на экономическом развитии страны в целом.

Стоит также отметить, что установленный бюджетный цикл не учитывает особенности функционирования дорожной отрасли, среди которых: ранняя подготовка к строительному сезону, сезонность многих дорожных работ, продолжительность работ во времени (более чем на год) при установленом годовом бюджетном цикле. Всё это подрывает возможности становления и развития системы эффективного планирования и выполнения работ по ремонту и содержанию дорог.

 

  • Управление качеством дорожных работ

Согласно законодательству ДДХ обеспечивает контроль качества дорожных работ путем закупки услуг по проведению постоянного технического надзора, что соответствет общепринятой международной практике.

Нормативная база системы управления качеством дорожных работ в целом сформирована – законодательно введены требования по контролю качеством дорожных работ, приняты все необходимые подзаконные и ведомственные акты.

При этом не до конца ясна роль ПЛУАД/УАД в системе управления качеством дорожных работ. В системе управления качеством они остаются лишним звеном, так как договор на консультационные услуги заключается между ДДХ и инженером-консультантом, а объектом контроля является ДЭУ, осуществляющие дорожные работы.

 

  • Управление содержанием дорожной техники

Дорожная техника распределена между ДЭУ. Управление дорожной техникой находится на неприемлемо низком уровне, что приводит к низким эксплуатационным возможностям и короткой продолжительности эксплуатации (из отчета международного консультанта по проекту БНТ-3).

Отсутствие амортизационных отчислений от объема выполняемых работ при помощи дорожной техники, не дает возможности анализировать эффективность использования средств, направляемых на ремонт дорожной техники. Данные недостатки в работе также отражены в мероприятиях Детализированного плана по демонтажу коррупционных рисков в государственной системе дорожной отрасли, утвержденного решением Совета безопасности КР в 2015 году.

 

  • Отчетность за финансовые средства

Ведение бюджетного и бухгалтерского учета в дорожной отрасли осуществляется в соответствии с правилами, установленными Министерством финансов КР для сектора государственного управления. Однако, как и в системе бюджетного планирования, в системе учета финансовых средств также игнорируются специфика и особенности функционирования дорожной отрасли. Так, утвержденная бюджетная классификация в настоящее время никак не соотносится с выполняемыми подрядными работами.

В этой связи, все затраты по финансированию подрядных работ, включая расходы по текущему ремонту и содержанию автомобильных дорог, относятся к расходам по операциям с нефинансовыми активами (уровень 3.1. Бюджетной классификации: капитальный ремонт дорог), что, с точки зрения, экономического содержания операции не соответствует принципам Статистики государственных финансов и, кроме того, необоснованно увеличивает стоимость активов, т.е. дорог и, соответственно, искажает финансовую отчетность.

Немаловажной проблемой, отмечаемой неоднократно международными консультантами, является существующая практика ведения учета по кассовому методу. Несмотря на то, что в учетной политике, разработанной и утвержденной Министерством финансов, декларируется перевод учета финансовых средств на принцип начисления, фактически установленные правила поддерживают ведение кассовых методов учета и представляют по сути модифицированный кассовый учет. Применение кассового метода учета финансовых потоков является одной из причин слабой увязки финансовой и производственной отчетности и приводит к снижению эффективности управленческих решений.

 

  • Отчетность за материалы и физические работы

Наиболее приемлемым источником с точки зрения управленческого учета дорожных работ является отчет о выполнении работ по титульному списку автодорог. Однако, как было отмечено ранее, существует слабая увязка данного вида отчета с финансовой отчетностью, составляемой бухгалтерской службой по единым установленным правилам и единому плану счетов.

Так, отчетность по финансовым средствам за выполненные дорожные работы предоставляется только по одному счету бюджетной классификации, тогда как отчетность за физические работы предоставляется по видам ремонта. Такая ситуация затрудняет возможности для проведения анализа проводимых работ, исходя из выделенных средств по тому или иному виду ремонта. В то же время, в отличие от финансовой отчетности, которая составляется по установленной законодательством единой форме и есть возможность контроля перекрестными цифрами, по формам отчетности за выполненные работы весьма затруднительно осуществлять анализ эффективности работ, поскольку формат отчета включает ограниченный набор показателей и не приведен к единообразию.

Таким образом, отсутствие установленной классификации выполняемых работ, отсутствие либо ограниченная взаимосвязь с бюджетным учетом, слабая взаимосвязь планирования работ по титульному списку с бюджетным циклом также усугубляет ситуацию с принятием эффективных управленческих решений в виду отсутствия качественной информации для аналитики.

 

  • Заработная плата и управление кадрами

Во всех отчетах международных консультантов подчеркивается, что заработная плата в дорожной отрасли очень низкая, что естественно отражается на качестве выполняемых дорожных работ.

Максимальная средняя заработная плата в ДЭУ составляет:

— сотрудников аппаратов управлений                  — 12 тыс. сом;

— дорожных рабочих                                                           — 9 тыс. сом;

— водителей спецтехники                                       — 12 тыс. сом.

 

Максимальная средняя заработная плата в частных компаниях:

— инженерный состав                                                          — 40 тыс. сом;

— дорожных рабочих                                                           — 22 тыс. сом;

— водителей спецтехники                                       — 35 тыс. сом.

В частном секторе заработная плата в 3 раза выше, чем в государственном, а также во многих частных компаниях существует налаженная система стимулирования своих сотрудников. Естественно, при отборе к сотрудникам могут быть установлены более высокие требования к уровню их подготовки.

В нынешних условиях задача налаживания системы отбора кадров в ДЭУ для принятия на работу квалифицированных сотрудников с постановкой требований по повышению качества выполняемых работ, является трудно выполнимой.

3.    Планируемые работы по реформированию системы управления в дорожной отрасли на 2018-2019 годы (среднесрочный период):

Укрепление финансовой основы дорожной отрасли является одной из главных задач реформирования системы управления дорожной отрасли, поскольку недостаточность финансирования работ по содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог создаст высокую вероятность риска недостижения целей проводимой реформы.

3.1 В этой связи, планируется проведение следующих мероприятий по укреплению финансовой основы дорожной отрасли:

  • проработка вопроса введения новых источников финансирования дорожной отрасли республики;
  • переход к системе бюджетирования на программной основе;
  • разработка методики формирования затрат на текущий ремонт и содержание дорог;
  • разработка нормативного правового акта по нормативному финансированию работ по текущему ремонту и содержанию дорог;
  • реализация пилотных проектов по ГЧП и платным автодорогам.

 

Другой важной задачей реформы является поэтапный переход к коммерциализации отрасли путем создания государственных предприятий и внедрения системы нормативного финансирования работ по текущему ремонту и содержанию дорог. Коммерциализация дорожной отрасли предусматривает более четкое разделение функций Заказчика и Подрядчика между министерством и создаваемыми государственными предприятиями с распределенными по ним ДЭУ. Планируется постепенный отход от практики размещения работ по текущему ремонту и содержанию в дорожных организациях министерства с соответствующим ростом объемов дорожных работ, закупаемых посредством проведения конкурса.

Созданные государственные предприятия в соответствии с налоговым законодательством страны будут обязаны оплачивать установленные налоги и сборы, в то время как в настоящее время дорожные организации освобождены от уплаты налога на добавленную стоимость и налога с продаж. Стоит отметить, что рост финансирования отрасли в результате коммерциализации отрасли не повлечет за собой дополнительную нагрузку для республиканского бюджета – увеличенный объем средств возвратится в бюджет в виде налогов.

Разработка и утверждение нормативов по финансированию работ по текущему ремонту и содержанию дорог позволит создать условия для эффективной системы планирования и закупки средств на текущий ремонт и содержание автодорог.

Для введения платных дорог подготовлен проект порядка и условий эксплуатации платных автомобильных дорог, который внесен на рассмотрение в Аппарат Правительства КР. Согласно Основным направлениям развития дорожной отрасли до 2025 года министерству необходимо довести протяженность платных автомобильных дорог до 500 км.

3.2 Таким образом, в рамках мероприятий по коммерциализации отрасли предусмотрено:

  • внедрение контрактов ориентированных на результат для закупки работ по текущему ремонту и содержанию дорог;
  • оптимизация количества существующих ДЭУ;
  • создание нескольких государственных предприятий (с перераспределением ДЭУ по госпредприятиям).
  • разработка системы индикаторов мониторинга для качественного управления рисками в ходе реформы.

В качестве содействия проведению вышеназванных мероприятий по реформированию системы дорожной отрасли (подпункты 3.1 и 3.2) в рамках институциональной помощи по проекту соединительной дороги коридоры ЦАРЭС 1 и ЦАРЭС 3 в министерстве создана группа национальных консультантов.

 

Наряду с этим, в ходе проведения реформы многократно возрастает актуальность вопроса улучшения системы учета и отчетности в дорожной сфере.

3.3 Так, в целях внедрения новых механизмов мониторинга и анализа дорожной отрасли в качестве основы для повышения эффективности управленческих решений, необходимы следующие мероприятия, направленные на развитие системы учета и отчетности:

  • проведение детального анализа существующей системы отчетности по финансам и производственной деятельности (выполненные дорожные работы);
  • внесение необходимых изменений и дополнений в систему отчетности для приведения ее к международным стандартам (совместно с МФ КР);
  • повышение потенциала сотрудников дорожной отрасли;
  • подготовка руководящих ведомственных инструкций по проведению анализа отчетности и принятию управленческих решений.

Данная работа запланирована на 2018-2021 годы.

 

4.    Предполагаемые результаты на краткосрочный период

 

Качественная реализация мероприятий по реформированию системы управления дорожной отрасли в целом улучшит эффективность системы управления дорожной отрасли, при этом:

— утвержденная нормативная база для планирования и закупки всех видов ремонта и содержания дорог позволит ежегодно увеличивать объемы закупаемых дорожных работ в пределах выделяемых бюджетных средств: 2017 – 10%               2025 – 70%, что приведет к экономии бюджетных средств и эффективности их использования;

— будет осуществлен переход  от прямого бюджетного финансирования к оплате за выполненные объемы работ (на хозяйственный расчет);

— четкое разделение функций заказчика и подрядчика, позволит исключить конфликт интересов при планировании и выполнении работ, а также минимизировать коррупционные риски;

— управление качеством дорожных работ будет осуществляться на основании соглашений, где будут предусмотрены ответственность (в виде штрафов) за некачественное выполнение работ;

— новая измененная система отчетности по финансам и за выполненные работы, позволит осуществлять анализ эффективности работы и принимать управленческие решения в дорожной отрасли.

 

 

5.    Предложение по системе функционирования дорожной отрасли до 2040 года

 

Предложение по изменению системы функционирования дорожной отрасли до 2040 года подготовлено исходя из задач среднесрочного периода, возможностей республиканского бюджета по финансированию отрасли, а также исходя из загруженности автомобильных дорог.

Задачи по реформированию системы дорожной отрасли на среднесрочный период описаны в разделе 4.

Возможности республиканского бюджета подробно проанализированы в Основных направлениях развития дорожной отрасли на 2016-2025 годы. Исходя из данного анализа и в связи с тем, что до 2025 года практически все запланированные дороги будут построены и реабилитированы, доля республиканского бюджета в финансировании отрасли понизится с 55% в 2016 году до 36% к 2025 году. До 2040 года этот показатель покрытия потребности в ремонте и содержании дорог ежегодно будет понижаться, если не предпринять меры по введению новых источников финансирования и методов управления в дорожной отрасли. Необходимо максимально снизить, а лучше, полностью отказаться от внешних источников финансирования строительства и реабилитации дорог.

По результатам анализа объемов пассажирских и грузовых перевозок около 75% от всех нагрузок на дорожную сеть приходится на автомобильные дороги международного значения.

В связи с вышеизложенным, система функционирования дорожной отрасли до 2040 года должна выглядеть следующим образом:

 

  • Система финансирования:
    • На всех дорогах международного значения протяженностью 2700 км и некоторых дорогах государственного значения, с высокой интенсивностью движения грузового транспорта, необходимо ввести сборы за проезд с грузового транспорта в зависимости от их грузоподъемности. Взимание сборов законодательством разрешено. Данные сборы должны покрыть до 20% потребности в финансировании ремонта и содержания автомобильных дорог. Организация взимания сборов с установкой автоматизированного оборудования, исключающего влияние человеческого фактора, должна быть передана частной компании на конкурсной основе, так как это будет значительной дополнительной нагрузкой для республиканского бюджета.

Справочно:

  • Необходимо ввести налог с топлива в размере 7-10% от розничной продажи топлива. По предварительным расчетам, при ежегодной потребности в топливе в 1 млн. тонн, ежегодный сбор по данному виду налога составит около 3,0 млрд. сом. Налог на транспортные средства необходимо отменить. Для решения данной задачи необходимо внести изменения в законодательство.

Справочно:

Включение дополнительного налога на топливо существенно не повлияет на цены товаров, которые перевозятся по автомобильным дорогам. Доля транспортных расходов составляет от 7 до 13% в себестоимости товара. В то же время доля стоимости топлива в транспортных расходах составляет до 15%. Таким образом, доля топлива в себестоимости товара в пределах от 1% до 2%. К примеру, если топливо подорожает на 10%, тогда стоимость угля из разреза Кара-Кече в г.Бишкек вместо 4000 сом должен составлять примерно 4045 сом. Булка хлеба стоимостью 15 сом должна подорожать максимум на 17 тыйын.

  • Протяженность платных участков автомобильных дорог общего пользования, где имеется альтернативный маршрут движения, необходимо довести до 1000 км. Плата за проезд по данным дорогам должна закрывать потребности в финансировании платных участков с учетом 17 летнего цикла эксплуатации, включающая 1 капитальный ремонт, 3 среднего ремонта и ежегодный текущий ремонт и содержание. Данными мерами покрывается около 12% потребности в финансировании. Передача управления платными участками автомобильных дорог должна осуществляться на конкурсной основе на 5-6 лет.
  • Необходимо создать фонд финансирования платных автомобильных дорог путем внесения изменений в Бюджетный кодекс КР и строго регламентировать использование средств фонда. Качество состояния платных автодорог должно быть на порядок выше, чем не платных. Только когда люди почувствуют разницу в качестве и сервисе, можно исключить социальную напряжённость и возмущение по поводу оплаты за проезд.

Таким образом, с учетом средств за регистрацию и перерегистрацию транспортных средств, ежегодные объемы финансирования дорожной отрасли можно довести до 5,5 млрд. сом.

 

  • Система управления качеством работ

До 2040 года управление качеством выполняемых работ должна быть полностью рыночной:

— должна быть создана хорошая конкурентная среда для закупки всех, без исключения, видов ремонта и содержания;

— необходимо полностью отойти от практики размещения работ в государственных учреждениях или организациях, управление работами должна осуществляться только на основе договоров подряда;

— планируемые цены на виды работ должны быть привлекательными для частного сектора, так как хорошее качество достигается только при хороших расценках;

— необходимо разработать и внедрить национальную систему стандартов качества менеджмента для строительных компаний, которая позволит довести до минимума работы по контролю качества и объемов выполнения работ со стороны инженера-консультанта.

 

  • Развитие придорожного сервиса

Одним из направлений развития дорожной отрасли является создание современной системы придорожного сервиса путем привлечения прямых инвестиций. Со стороны государственных институтов необходимо решение следующих задач:

— улучшение в краткосрочном периоде и обеспечение стабильности в долгосрочном периоде нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы придорожного сервиса, соответствующей современным требованиям рынка услуг;

— становление систем контроля и мониторинга за функционированием объектов сервиса, проведение тестирования объектов сервиса для определения качества и уровня сервисного обслуживания;

— обеспечение льготного кредитования строительства и реконструкции объектов придорожного сервиса на автомобильных дорогах общего пользования;

— создание максимально благоприятных условий для строительства новых объектов сервиса для увеличения их количества и, как результат, создания конкуренции для повышения качества обслуживания;

— координация действий всех заинтересованных государственных органов, предпринимателей и общественных организаций в сфере сервисного обслуживания.